Ordoqui Urcelay (2007) “Servicios de agua potable y alcantarillado en la ciudad de Buenos Aires, Argentina: factores determinantes de la sustentabilidad y el desempeño” Serie Recursos Naturales e Infraestructura Nº 152, CEPAL.
Evolución de la prestación de los servicios en el Área Metropolitana de Buenos Aires
Obras Sanitarias de la Nación
Durante el período comprendido entre 1912 y 1980, la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento en las principales ciudades del país estuvo cargo del Estado Nacional a través de la empresa Obras Sanitarias de la Nación (OSN). Hacia fines de la década de los setenta, OSN era el prestador del 85% de la población servida del país, básicamente del área urbana.
La financiación de las inversiones estaba a cargo del Estado Nacional, quien aportaba los recursos a fondo perdido con una concepción que priorizaba los objetivos sanitarios por sobre la gestión eficiente. Su acción en el ámbito urbano se complementó con la del Servicio Nacional de Agua Potable (SNAP) en el ámbito rural, organismo que financiaba y construía sistemas de agua potable en localidades rurales y urbanas menores, y administraba los créditos internacionales para esos fines.
Se puede decir que este modelo funcionó satisfactoriamente. En los 70, Argentina era uno de los pocos países de la región que proveía agua “segura” en sus áreas urbanas y los niveles de cobertura de los servicios eran de los más altos de América Latina.
Sin embargo, el modelo centralista de OSN hizo crisis cuando comenzaron a limitarse los aportes del presupuesto nacional debido, principalmente, a los problemas macroeconómicos y las políticas que se aplicaron para enfrentarlos. Esta empresa exhibió problemas de gestión e ineficiencias administrativas y comerciales, asociados con su tradicional estructura organizativa y su misión institucional sesgada hacia la ejecución de obras.
En el marco de una reforma del sector público tendiente a mejorar sus finanzas, a fines de los años setenta se implementó un proceso de descentralización hacia las provincias de actividades y servicios a cargo del Estado Nacional. En este contexto, a principios de los años ochenta, se concretó la descentralización de los servicios de OSN transfiriéndose a las provincias el personal y los activos libres de pasivos de 161 sistemas. La empresa OSN solamente retuvo la prestación de los servicios del Área Metropolitana de Buenos Aires.
Participación privada
La participación del sector privado en la función de prestación surgió a principios de los años 90, como medio para procurar la provisión de los servicios bajo un modelo de gestión eficiente. Tal estrategia se diseñó en el contexto de una crisis administrativa del sector público central y de crecientes requerimientos de inversión que contrastaban con los bajos niveles de cobertura y la situación de colapso de las instalaciones existentes.
Uno de los hechos más relevantes en esta etapa de transformación fue la transferencia a una empresa privada, mediante un Contrato de Concesión, de los servicios que prestaba OSN en el Área Metropolitana de Buenos Aires y la adhesión de la mayor parte de los gobiernos provinciales, con la consiguiente privatización de sus respectivos servicios de agua y alcantarillado sanitario.
Este modelo muestra su primera crisis con la rescisión del Contrato de Concesión en la Provincia de Tucumán en 1997. Más tarde en 2002, en la Provincia de Buenos Aires se rescindió el contrato de Azurix S.A.. En ambos casos se volvió a prestadores estatales aunque organizados como empresas comerciales.
Esta nueva etapa, caracterizada por la reestatización de los servicios, se potencia a partir de la crisis macroeconómica y la devaluación de principios del año 2002 que provocó un proceso de renegociación generalizado de los contratos de los servicios públicos. A fines del año 2005 y durante el primer trimestre el 2006 las respectivas autoridades disponen la rescisión de los contratos de las concesiones de la Provincia de Santa Fe y del Área Metropolitana de Buenos Aires, los contratos de participación privada en servicios de agua más importantes de los que se hallaban en vigencia en el país. Esta tendencia continuó con el otro de los servicios de la Provincia de Buenos Aires que estaba a cargo de la empresa Aguas de Buenos Aires S.A. en 2006 y más recientemente en la Provincia de Catamarca en 2008 con la rescisión del contrato de la empresa Aguas del Valle, aunque en este último caso el Gobierno anunció que se volverá a licitar el servicio para adjudicarla a un operador privado.
En este contexto en la actualidad las empresas sanitarias privadas en Argentina han reducido su participación al 30% de la población servida con agua potable, mientras que a mediados de los 90 era de aproximadamente el 70%.
Determinantes exógenos del desempeño
Contexto macroeconómico
En todo el período analizado el contexto macroeconómico fue un factor que no colaboró en el desarrollo de los servicios. En primer lugar se puede observar movimientos pendulares pronunciados en el crecimiento del PBI, es decir que períodos de alto crecimiento se alternan con períodos de significativas contracciones. Asimismo, las recurrentes crisis, la alta volatilidad de la economía, la inflación, los problemas financieros del sector público y su repercusión en el deterioro de la situación social de la población, fueron condiciones que incidieron de forma negativa tanto en la conducta de las autoridades políticas como en las posibilidades de la población para encarar una solución por sus propios medios. Por último cabe destacar que la crisis del 2001-2002, que llevó a la devaluación del peso y el congelamiento de las tarifas de servicios públicos entre otras medidas, tuvo consecuencias directas en el sector, dando origen a un nuevo proceso de renegociación contractual.
Política de inversiones
Durante el período a cargo de OSN, las inversiones pasaron a depender casi exclusivamente de los recursos presupuestarios provinciales, y en menor medida de fondos nacionales o préstamos de organismos multilaterales, que llevó a que los niveles de inversión del sector resultaran escasos aún para mantener y reponer las instalaciones existentes.
Cuadro 1. Evolución de las inversiones
| Período | Inversión promedio anual (en millones de U$S) | Inversión en el sector respecto del PBI | Inversión en el sector respecto inversión bruta interna fija (IBIF) |
| 1970-1980 | 308 | 0,17% | 0,70% |
| 1981-1991 | 160 | 160 | 0,46% |
| 1993-2001 | 540 | 0,21% | 1,08% |
Las inversiones del sector podrían haberse mantenido en niveles más altos de los que se dieron, lo cual estaría demostrando que existió una desatención por parte de las autoridades públicas a dar solución a las carencias del sector y que los recursos públicos fueron prioritariamente destinados a financiar otras actividades y rubros. Este comportamiento de las autoridades públicas se vio facilitado por el relativamente escaso reclamo de la población ante las carencias de los servicios de agua potable y saneamiento, que podría deberse al bajo nivel de información que tendría la población más afectada, respecto de la real incidencia que tienen estos servicios en su calidad de vida.
Calidad institucional
Otro factor a tener en cuenta es la calidad de las instituciones, cuestión que posee estrecha vinculación con los problemas de corrupción y la opinión pública.
Cambio en la estrategia del Grupo Suez y Arbitraje internacional
Otro aspecto a considerar es el proceso de revisión de los esquemas de participación privada y el retiro de los grandes operadores privados de agua en algunos países de la región y del resto del mundo. En el caso de Suez gradualmente se ha ido desvinculándose del sector de agua y saneamiento, para concentrarse en el sector energético. La salida de estos grupos está vinculada principalmente a un cambio en las estrategias corporativas, que en algunos países se ha visto acompañado de otras circunstancias como son los contextos políticos desfavorables y los cambios en las reglas de juego.
También hay que tener en cuenta que a raíz del cambio en las condiciones macroeconómicas (producto de la devaluación del 2002), y en virtud de los tratados bilaterales sobre promoción y protección recíproca de inversiones suscritos por Argentina, se abrió otro ámbito de controversia al acudir algunos socios de Aguas Argentinas al CIADI[1].
Determinantes endógenos del desempeño
Factores que incidieron en el desempeño de OSN
Obras Sanitarias de
Con relación a los problemas de gestión se pueden considerar los siguientes motivos:
· Bajo nivel de incentivos. Por lo general, la empresa pública no posee el incentivo para operar con eficiencia, como lo es la ganancia o la amenaza de quiebra para una empresa privada.
· Procedimientos de selección del personal muchas veces con criterio “político” y no técnico. Esto además llevaba a la asignación de tareas sin la correspondiente competencia y especialidad, sistemas de remuneración y promoción erráticos y no basados en criterio de mérito.
· Alta inestabilidad en cargos gerenciales, como consecuencia de los frecuentes cambios de las autoridades generando una excesiva rotación de los niveles directivos de la empresa.
· Influencia del sindicato de trabajadores. Entre otras cuestiones, seguramente debe haber contribuido a mantener la planta de personal sobredimensionada.
· Influencia de las empresas contratistas de obra. Tuvieron prácticas poco transparentes y anticompetitivas, que además eran aprovechadas de forma oportunista mediante planteos administrativos-legales que generaban adicionales de obra e intereses que durante años generaban pagos sin ejecución física de obras, de lo que resultaban costos de obras excesivos.
· Registros contables y los informes económico-financieros no eran transparentes y no reflejaban adecuadamente los hechos económicos relevantes y los resultados de la gestión.
Hacia el final de la década del '80 los servicios provistos por OSN reflejaban en general una situación de insuficiencia y deterioro. El estado de la infraestructura no era satisfactorio, las necesidades de rehabilitación y expansión de los sistemas eran crecientes, las instalaciones en general exhibían falta de modernización e incorporación de adelantos tecnológicos; la empresa enfrentaba serios problemas de financiamiento, ineficiencia en la gestión y baja productividad. Como consecuencia, la prestación era deficiente y frecuentemente disociada de las necesidades de los usuarios.
Factores que incidieron en el desempeño de Aguas Argentinas S.A.
Características institucionales y contractuales
· Licitación de la concesión. Introducir competencia mediante una licitación no es condición suficiente para procurar prestaciones con desempeños económicamente eficientes y socialmente equitativos, especialmente si el proceso no está bien diseñado. En este sentido la licitación de Buenos Aires contuvo incentivos perversos desde el punto de vista de la capacidad de regulación. Incluso podría pensarse en la existencia de una oferta oportunista o agresiva, “con tarifa depredadora”, que descontaba una futura renegociación del contrato con la finalidad de aumentar el valor de la concesión ofertado, vía un aumento en términos reales de las tarifas y/o una disminución de las inversiones y de la calidad del servicio vía incumplimientos contractuales.
· Ente regulador (ETOSS). El ente regulador no contó con un plan estratégico definido y su actividad estuvo frecuentemente perturbada con las renegociaciones contractuales, lo que necesariamente desplazó la discusión hacia el ámbito político, dejando poco margen de maniobra a los expertos y técnicos intervinientes. Se generan así situaciones que incentivan a la empresa a “capturar” las autoridades concedentes y regulatorias, y politizar una actividad netamente industrial (poder de presión o lobby de la empresa regulada).
· Régimen tarifario. El cuadro tarifario de
· Renegociaciones contractuales. Ante las debilidades del marco contractual vigente y la actitud flexible de las autoridades del contrato, las sucesivas renegociaciones incrementaron los compromisos contractuales a la vez que se registraban incumplimientos crecientes de los mismos. Es decir, que por lo general la recomposición de la economía de
Gestión de Aguas Argentinas
· Gestión del endeudamiento.
· Incumplimiento de las metas de servicio y del plan de inversiones. Esto puede deberse a que si existió una oferta oportunista o agresiva, esta fue la manera de ajustar la economía del contrato a la ganancia calculada. Además podría deberse a la falta de incentivos para concretar las inversiones (por ejemplo, las inversiones en plantas de tratamiento de efluentes no aportan ingresos adicionales), y por lo tanto en la mayoría de los casos el incumplimiento o la demora maximizan las ganancias. Tampoco el sistema de sanciones fue efectivo.
Instrumentos de regulación y control
Dentro de los instrumentos que contaba la regulación, no fueron contempladas algunas herramientas utilizadas en otros países, que principalmente muestran un mayor énfasis en el uso de instrumentos para mitigar la asimetría de información y controlar comportamientos no deseados u oportunistas de las empresas, sobre la base de captación de mayor y mejor calidad de datos de la gestión a través de planes de cuenta uniformes o contabilidad regulatoria, análisis específicos de niveles de eficiencia, benchmark, entre otros. En la regulación argentina, este tipo de prácticas fueron por lo general concebidas de forma parcial o incompleta y en ocasiones directamente omitidas. Esto respondió a una visión excesivamente teórica y en cierta manera ingenua o “liviana” del proceso regulatorio de servicios públicos, aunque tampoco puede descartarse que existió intencionalidad para favorecer y facilitar el interés y la participación de la empresa en el proceso de privatización.
· Sistema de sanciones. Las modificaciones al régimen sancionatorio introducidas después de la renegociación 1997-99 disminuyeron, en general los valores de las multas a aplicar por el ETOSS, diluyendo aún más los incentivos que debía brindar el régimen sancionatorio a cumplir con las obligaciones vigentes, dado que los beneficios de incumplir resultaban mayores que la penalidad a pagar. Además, las sanciones fueron reclamadas prácticamente en su totalidad ante
· Dificultad de implementar decisiones correctivas sobre Aguas Argentinas S.A. o incentivar conductas alineadas con los objetivos del proceso contractual. Este inconveniente tuvo origen principalmente en la falta de información que sustentara las decisiones impulsadas, dado que en el diseño del Contrato de Concesión se subestimó la indispensable necesidad de precisar cómo y qué tipo de información se podría solicitar al operador privado y qué información podría elaborar el ETOSS para contraponer a aquella generada por el operador privado. En forma reiterada, cuando algunos de los supuestos del contrato de concesión original no se cumplía se carecía de información de respaldo para las medidas regulatorias y de control sobre la gestión del operador privado. Ni en el marco regulatorio, ni en el Contrato de Concesión, existían reglas claras sobre cómo obtener información precisa o metodologías explícitas para generarla, y entonces así inducir el comportamiento del operador privado y/o sustentar las decisiones del Estado.
· Determinación y control de costos eficientes. El Contrato de Concesión no previó ningún mecanismo específico para el control de los niveles de eficiencia de la prestación. Sólo existieron referencias generales y algunas metas como las de pérdidas en red, cuya medición efectiva careció de veracidad por la falta de rigurosidad técnica de su determinación.
· Revisión tarifaria ante crisis macroeconómica. Luego de la renegociación de 1997-1999 las tarifas se modificaban cada año a partir del año 2000, según la evolución de un índice de precios de la economía de los Estados Unidos. Debido a la renegociación del 2002 esta cláusula no volvió a aplicarse, pero en su corto tiempo de vigencia demostró la falta de correspondencia con la realidad, dado que su aplicación hubiera generado aumentos significativos de las tarifas en un período que los costos de la prestación no sólo no se habían incrementado sino que inclusive se habían reducido. Asimismo, también se introdujo una cláusula que establecía que en caso de devaluación, se reconocería un aumento tarifario que compensaría el impacto en los costos, y debía generar los ingresos necesarios para que Aguas Argentinas S.A. pudiera cubrir la diferencia de los servicios de capital e intereses de la deuda de los siguientes 12 meses. Sin embargo, con la crisis del 2001 esta cláusula no se aplicó, puesto que era inviable ante el clima de conmoción y agitación social existente. Esto, sumado al descenso de la capacidad de pago de la población, hace que su implementación hubiera provocado una baja muy importante en la cobrabilidad y hasta una posible desobediencia general en el pago.
· Contabilidad regulatoria. La implementación de la contabilidad regulatoria permitió la integración de todos los informes de la empresa (contables y extracontables) en un único sistema de información. En consecuencia, el ETOSS pudo así disponer de información para determinar los costos totales y unitarios para los servicios de agua y alcantarillado por separado, por etapa o proceso de cada servicio, por regiones y otras desagregaciones que facilitan la tarea del regulador en pos de controlar y regular niveles de eficiencia y calcular tarifas con la adecuada desagregación de costos.
· Fideicomiso. En el 2003 se firmó el contrato de fideicomiso, asegurándose así que los recursos originados en el aumento tarifario otorgado en el 2001 serían utilizados para la ejecución de obras de expansión. Hasta marzo de 2006 por el contrato de fideicomiso se habían ejecutado obras por casi $150 millones (U$S 50 millones).
· Control de compras y contrataciones. El Contrato de Concesión contenía una reglamentación muy general e insuficiente: para las compras y contrataciones de bienes, servicios, o locaciones de obra,
Conceptos a ser considerados en mi tesis
Este artículo fue, en parte, inspirador de mi tema de tesis por lo que la mayoría de los aspectos planteados en este artículo tienen directa vinculación y utilidad para mi trabajo. Los más importantes:
· Planteo metodológico factores exógenos y endógenos: posibilidad analizar en esos términos las variaciones en los niveles de inversión.
· Serie de inversiones de OSN y AASA. El nivel de inversiones en el sector a nivel nacional como factor exógeno.
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